Botticelli - I banchieri

(Nota a Corte Cost. 5 novembre 2015, n. 216)

Premessa: i termini della pronuncia

La sentenza in commento, che ha suscitato vasta eco nella stampa, merita particolare attenzione sia per le questioni pratiche relative alla sua attuazione, sia perché immette l’interprete su sentieri assai poco battuti dalla riflessione giuridica. E’, dunque, opportuno cominciare riassumendone brevemente i termini.

L’art. 3 L. 96/1997, stabilito in via generale che “Le banconote ed i biglietti a debito dello Stato si prescrivono a favore dell’Erario decorsi dieci anni dalla data di cessazione del corso legale”, applicava tale regola a biglietti e banconote in lire, stabilendone la convertibilità presso le filiali della Banca d’Italia, “non oltre il 28 febbraio 2012”; identiche, riguardo alle monete metalliche, le previsioni dell’art. 52-ter D.Lgs. 213/98. Tuttavia, è sopravvenuta la norma oggetto del giudizio, ossia l’art. 26 D.L. 6 dicembre 2011, n. 201: “In deroga alle disposizioni [suddette], le banconote, i biglietti e le monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore dell’Erario con decorrenza immediata ed il relativo controvalore è versato all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato”; all’interno dell’atto normativo, figura tra le misure per la riduzione del debito pubblico.

L’ordinanza di rimessione ha sottoposto alla Corte una questione piuttosto articolata: “la norma violerebbe, in primo luogo, gli artt. 3 e 97 della Costituzione, per contrasto con il principio di affidamento e di certezza del diritto, perché avrebbe disposto una vera e propria estinzione, ‘con decorrenza immediata’, del diritto” alla conversione; irragionevolezza, poiché “ad avviso del rimettente, il legislatore ha inteso favorire i possessori dei titoli di Stato, rafforzando la garanzia dei loro crediti a discapito dei possessori di lire, mediante una scelta preferenziale tra diverse categorie di creditori dello Stato, priva di alcuna giustificazione”; illegittima espropriazione del diritto alla conversione, qualificabile come oggetto di esproprio ai sensi della CEDU.

La Corte ha esaminato soltanto la violazione del legittimo affidamento (ricondotto all’art. 3 Cost., ma non anche al 97, pure invocato dal remittente); gli altri profili son rimasti assorbiti. Il ragionamento è molto lineare: l’Avvocatura obiettava che si era solo anticipato di tre mesi un termine decennale e che si poteva “presumere il disinteresse dei possessori delle residue banconote o monete in lire alla loro conversione in euro, anche per la probabile esiguità del relativo controvalore”; il Giudice delle leggi rileva, al contrario, che il lungo tempo trascorso senza modifiche normative valeva, semmai, a rafforzare il legittimo affidamento nella stabilità della disciplina e, implicitamente, ribalta l’argomento del disinteresse, “visto che, come si poteva prevedere fin dall’approvazione della norma” – e non nell’imminenza del termine ultimo – “per la maggior parte delle banconote in lire corrispondenti al controvalore versato all’entrata del bilancio dello Stato non sarebbe stata chiesta la conversione” (dunque, par di capire, non c’è stato neppure un grande vantaggio economico). “Proprio con riguardo alla fissazione del termine di prescrizione dei singoli diritti, questa Corte ha costantemente affermato che ‘il legislatore gode di ampia discrezionalità, con l’unico limite dell’eventuale irragionevolezza, qualora “esso venga determinato in modo da non rendere effettiva la possibilità di esercizio del diritto cui si riferisce, e di conseguenza inoperante la tutela voluta accordare al cittadino leso” (ex plurimis, ordinanze n. 16 del 2006 e n. 153 del 2000)’ (sentenza n. 234 del 2008; nello stesso senso, sentenza n. 10 del 1970).”. Considerato che la prescrizione con decorrenza immediata equivale in tutto ad un’estinzione ope legis del diritto – non ad un’espropriazione: qui sembrerebbe implicitamente smentita l’ordinanza del remittente – è chiaro che non è stato compiuto alcun bilanciamento degli interessi in gioco. E “Se l’obiettivo di ridurre il debito può giustificare scelte anche assai onerose e, sempre nei limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, la compressione di situazioni giuridiche rispetto alle quali opera un legittimo affidamento, esso non può essere perseguito senza una equilibrata valutazione comparativa degli interessi in gioco e, in particolare, non può essere raggiunto trascurando completamente gli interessi dei privati, con i quali va invece ragionevolmente contemperato”.

Fin qui la pronunzia. Ma vi sono almeno tre questioni su cui essa non si esprime: il dedotto favor per i possessori di titoli di Stato; l’esigenza di riduzione del debito pubblico e l’art. 77 Cost.; la prescrizione della moneta, in sé considerata. Per la verità, non sono troppo chiare neppure le sue ricadute concrete. Vedrò di spendere qualche parola su ciascun punto.

Il favor per i possessori di titoli di Stato

A dire la verità, mi sembra piuttosto evidente l’infondatezza di questo profilo di illegittimità costituzionale (sebbene per ragioni diverse dall’Avvocatura, secondo cui “manca qualsiasi elemento da cui desumere che il controvalore riassegnato al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, quale effetto della norma denunciata, sia stato impiegato per estinguere titoli del debito pubblico scaduti in data prossima all’entrata in vigore del d.l. n. 201 del 2011”). Tuttavia, ritengo che meriti egualmente un esame attento, se non altro per gli spunti che offre per il prosieguo.

Forse, il rimettente è stato indotto in errore dal nome, ma il Fondo per l’ammortamento non serve a pagare i titoli di Stato, bensì a riacquistarli sul mercato secondario, in modo che l’obbligazione in essi incorporata venga ad estinguersi per confusione; ora, cedere un credito non equivale certo ad incassarlo, quindi il nuovo stanziamento non ha accresciuto le probabilità di pagamento del debito pubblico (che, peraltro, visto il persistente deficit, può avvenire solo grazie al regolare rinnovo dei titoli in scadenza, non certo agli stanziamenti di bilancio). Anzi, vendendoli al Fondo in quel periodo di picco degli interessi, quasi certamente ha subito una perdita secca rispetto al valore di rimborso, aumentato delle cedole residue, sicché può parlarsi di un’operazione conveniente per il bilancio dello Stato, ma non certo di un aumento di garanzie o di unfavor ingiustificato verso i detentori del debito pubblico.

Se così è, però, si impone un supplemento di indagine anche sul legittimo affidamento, nei termini che seguono.

Necessità di riduzione del debito, art. 77 Cost. e legittimo affidamento

Desidero premettere che, pur giudicando positivamente la recezione del concetto nella giurisprudenza costituzionale, non ritengo che il legittimo affidamento possa travestirsi da “ragionevolezza” o fondarsi sull’art. 3 Cost.: a ben vedere, infatti, la sua violazione non consiste in una disparità di trattamento, neppure tra lo status quo ante e l’esito dell’intervento normativo, ma si apprezza proprio nel quomodo della modifica. E questo caso ne offre un esempio lampante, perché non è dichiarata irragionevole la prescrizione delle lire, né ogni possibile anticipo del termine, ma solo quello concretamente adottato. Semmai, l’art. 3 recupera spazio riguardo al principio di proporzionalità e al bilanciamento degli interessi, parimenti invocati nella sentenza de qua; ma si tratta di aspetti sostanziali, mentre la lesione del legittimo affidamento, in sé e per sé, mi sembra assai più vicina ad un vizio in procedendo (non aveva tutti i torti, secondo me, il remittente, che invocava anche l’art. 97).

Ora, proprio gli aspetti sostanziali sembrano passibili di una ricostruzione differente, se non anche di un esito diverso. Ed è singolare che l’Avvocatura dello Stato non l’abbia neppure prospettata.

L’art. 26 non si è limitato ad anticipare la prescrizione, ma ha altresì destinato il controvalore al Fondo per l’ammortamento, anziché ad un generico versamento all’entrata: qui sta il nesso con la riduzione del debito pubblico. Si sarebbe, quindi, potuto argomentare sul collegamento di mezzo a fine tra le due innovazioni, nell’ambito di un decreto-legge e, quindi, dell’art. 77 Cost.: sussisteva una straordinaria necessità ed urgenza di ridurre il debito, tale da giustificare anche siffatta misura di emergenza.

In effetti, non è corretto dimenticare che il decreto “Salva-Italia” è stato battezzato in questo modo perché approvato nel pieno di una crisi del debito che stava portando alle stelle gli interessi sui nostri titoli di Stato. E, a mio avviso, siffatta emergenza giustificava, non un generico intervento di riduzione del debito, ma proprio un intervento tramite il Fondo di ammortamento, imponendo di trovargli una dotazione aggiuntiva adeguata e immediatamente disponibile.

Come ho già detto, il Fondo di ammortamento opera acquistando titoli di Stato e facendoli poi annullare. Ora, il mercato obbligazionario opera secondo la correlazione inversa prezzi-rendimenti: quando gli interessi salgono alle stelle, i prezzi crollano. In quel periodo, fatto 100 il valore di rimborso, c’erano BTp che si potevano comprare a 68: dal punto di vista di un debitore con i mezzi per ricomprarsi parte del debito, un’opportunità straordinaria. E, in pari tempo, anche una necessità, perché il lato negativo del rialzo dei tassi consiste nel pericolo che (per paura o difficoltà operative degli investitori istituzionali) le aste sui titoli di nuova emissione vadano deserte, o comunque non consentano di raccogliere fondi sufficienti per pagare tutti quelli che vanno a scadere. Invece, se lo Stato interviene sul mercato secondario, i prezzi rialzano, gli interessi ribassano e la minaccia si allontana.

Quindi, gli interrogativi per la Corte diventano: incombeva un’asta importante, quando è stato approvato il “Salva-Italia”? I tempi tecnici per l’accredito al Fondo avrebbero consentito di lasciare ai possessori di monete e banconote in lire un termine più ridotto, ma comunque tale da rendere effettivo l’esercizio del loro diritto? E il controvalore così assegnato al Fondo consentiva di fare la differenza sul mercato secondario?

Ma questo ancora non esaurisce il tema.

Supponiamo che l’estinzione immediata del diritto alla conversione fosse davvero l’unico mezzo per rendere disponibile al Fondo il controvalore in tempo utile per un’asta molto importante, il cui cattivo esito avrebbe comportato inadempimento dello Stato al debito: basterebbe tutto ciò a giustificare il sacrificio di un diritto senza contropartita alcuna? O senza bilanciamento, nella diversa prospettiva della Corte? In altri termini: può esservi un caso di eccezione, che pone nel nulla le garanzie dell’ordinamento?

Io sono convinto che, se prendiamo sul serio l’aspetto garantista delle Costituzioni scritte, siamo costretti a concludere che i diritti ivi protetti vadano tutelati anche a costo di far saltare l’organizzazione statale. Che vi sia una scelta implicita che preferisce il collasso dell’ordine costituzionale al suo mantenimento formale mediante violazione dei princìpi di giustizia su cui i Padri Costituenti hanno scelto di fondarlo. E che, se pur non si ammetta che lo Stato è strumentale alla tutela dei diritti, non il contrario, l’effettività di ogni sistema di garanzie sia in pericolo, se lo stesso organo garante per eccellenza – per noi, la Corte Costituzionale – ha il potere, generalmente riconosciuto come legittimo, di creare una macula caeca, un caso di eccezione.

Credo anche, però, che lo Stato-apparato proteggerà sempre e comunque sé stesso, prima e piuttosto che i cittadini o i loro diritti. Sicché, la Corte Costituzionale non può essere un giudice imparziale, quando si arrivi a controversie di questo genere, davvero emergenziali; e, salvi casi isolati di eroismo, i giudici si schiereranno sempre per l’opzione che tutela i loro stipendi.

Per questo sarei stato molto curioso di veder affrontato il tema nella prospettiva dell’art. 77 Cost. Di sicuro, la sentenza sarebbe stata molto più interessante. E avrebbe dovuto superare i confini del legittimo affidamento, per esaminare anche altri princìpi costituzionali.

Ma non è detto che la questione sia completamente chiusa: si apre, dopotutto, il problema delle ricadute pratiche della sentenza in commento. In astratto, potrebbe perfino servire un nuovo decreto-legge…

Le conseguenze della sentenza

Il giudizio a quo riguardava possessori di monete e banconote in lire che avevano cercato di convertirle dopo l’entrata in vigore del decreto “Salva-Italia”, ma prima del 28 febbraio 2012, termine di prescrizione originario. Vi sono pochi dubbi, quindi, sul fatto che il procedimento si chiuderà con la condanna della Banca d’Italia; semmai, il problema sarà la decorrenza degli interessi, perché il credito, per effetto della sentenza, è tornato esigibile ex tunc, ma non sembra del tutto equo far pagare alla (sola) Banca d’Italia il fatto di essersi attenuta alla legge. Non escluderei una chiamata in giudizio dello Stato per responsabilità del legislatore…

Tuttavia, pochissimi saranno coloro che, avendo presentato richieste di conversione nel periodo indicato, siano in grado di documentarle. Meno ancora quelli che hanno già agito in giudizio. (Google dà conto di alcuni procedimenti e anche di un ricorso CEDU, ma tutti con esito negativo).

E gli altri?

L’art. 26 è intervenuto “In deroga” sia alle norme generali sulla prescrizione decennale di monete e banconote, sia a quelle particolari che fissavano al 28 febbraio 2012 il termine ultimo per la conversione delle lire. Se fossi l’avvocato della Banca d’Italia, la mia prima difesa sarebbe: eliminata la deroga, riprendono pieno vigore le regole anteriori… quindi il diritto alla conversione si è già estinto, per chiunque si sia rassegnato alla novella di Monti e non abbia neppure presentato le lire prima della scadenza. E, di fatto, pure per chi non sia in grado di provare l’avvenuta presentazione. La Corte non ha speso parola sulla rilevanza della questione nel giudizio a quo, il che si può leggere come una conferma implicita della delibazione; se così è, però, la partita dei possessori di lire è ancora tutta da giocare.

A mio avviso, il carattere derogatorio dell’ormai defunto art. 26 si può sostenere riguardo alle regole generali, non a quelle specifiche sul termine di conversione delle lire: una “deroga” che non lasci alcun ambito di applicazione per la norma cui vorrebbe derogare è, in realtà, un’abrogazione implicita. E la Corte Costituzionale si è già espressa più volte nel senso che le pronunce di incostituzionalità della lex abrogans non fanno rivivere le norme abrogate, neppure implicitamente. Se ne dovrebbe desumere l’inesistenza – allo stato – di un termine ultimo per la conversione delle lire; ma subito occorre chiedersi se non possano comunque applicarsi al caso le citate regole generali. Altrimenti detto: la prescrizione decennale, in favore dell’Erario, di monete o banconote non aventi più corso legale coincide con la perdita del diritto alla conversione nella moneta nuova, o comunque la implica necessariamente? A parer mio, no, o non vi sarebbe stata la necessità di fissare un termine distinto per la conversione stessa. Inoltre, lo stesso art. 3 §3 L. 96/1997 prevede una prescrizione non correlata a problemi di convertibilità: “In deroga a quanto stabilito dal comma 1, le banconote ed i biglietti dello Stato per i quali è già stata disposta da almeno cinque anni la cessazione del corso legale si prescrivono a favore dell’Erario nel termine di cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.”.

Peraltro, si può sostenere anche una terza tesi: riprende vigore il termine originario, ma il suo decorso è sospeso tra l’entrata in vigore dell’art. 26 e la pubblicazione in G.U. di Corte Cost. 126/2015, periodo in cui, pacificamente, si versava nell’impossibilità giuridica di far valere il diritto in parola. Sarà, probabilmente, la seconda linea di difesa della Banca d’Italia, perché ai possessori di lire resterebbero appena tre mesi circa per chiederne la conversione.

Sul piano pratico, suggerirei a tutti gli interessati di rivolgere richiesta di conversione per raccomandata A./R., oppure di presentarsi allo sportello e chiedere che l’eventuale rifiuto sia messo per iscritto, firmato e datato. A questo punto, si può pensare ad agire in giudizio. E, secondo me, il fatto che la conversione al tasso legale si compia su semplice presentazione dei pezzi monetari significa che essi, sotto questo profilo, sono assimilati a titoli di credito al portatore: si dovrebbe poter ottenere un decreto ingiuntivo, semplicemente producendo al giudice le monete e le banconote. Meglio, comunque, se con una prova del rifiuto della Banca, se non altro per il decorso degli interessi di mora. Che, a norma del nuovo art. 1284 c.c., dalla domanda giudiziale si computano al saggio commerciale (D.Lgs. 231/2002): l’acquisto di lire da presentare per la conversione è improvvisamente assurto ad investimento assai redditizio!

Come si vede, il problema è ancora aperto e, con ogni probabilità, tornerà ad investire la Corte Costituzionale, costringendola a prendere in esame i profili fin qui trascurati. Non è inutile, dunque, approfondire ulteriormente l’indagine.

La moneta e la sua prescrizione

Poc’anzi, riguardo al rapporto tra prescrizione e diritto alla conversione, ho soltanto sfiorato il problema di fondo: l’esatta natura di questa “prescrizione”. E, prima ancora, del suo oggetto: la moneta.

Il nostro ordinamento non conosce una definizione di “moneta”, ma si limita a stabilire quale sia la moneta “avente corso legale” (l’euro), a prescrivere che ve ne sia una sola (questo ai sensi del TFUE) e ad ammettere, però, l’impiego di altre monete come mezzi di pagamento, sia pure a certe condizioni (cfr. gli artt. 1277-81 c.c.).

Ciò non è privo di rilevanza, ove si consideri che, fin dall’Evo antico, le teorie monetarie – pur con tutti i pericoli insiti nel ricorso alla schematizzazione – si possono ricondurre alla linea metallista (Aristotele) oppure a quella cartalista (Platone). Per il metallista, la “vera” moneta esiste indipendentemente da qualsiasi intervento dello Stato e consiste, o consisteva fino a tempi molto recenti, nei metalli preziosi: la genesi della moneta dal baratto ha portato a selezionarli come i migliori mezzi di scambio, “monete naturali” per così dire. Anche quando il metallismo non sia più tale, ossia non si richiami più ai metalli preziosi, considera comunque moneta qualsiasi mezzo generale di scambio, qualunque cosa sia comunemente scambiata – in un dato tempo e luogo – contro la generalità delle merci e dei servizi disponibili. Indipendentemente dal suo status legale. E’ la nozione di moneta impiegata nei manuali di economia… anche se molti economisti sono fautori del cartalismo. Questa teoria sostiene il ruolo decisivo dello Stato nella creazione della moneta: l’uso come mezzo di pagamento – quindi il “valore”, inteso quale potere d’acquisto – deriverebbero dall’imposizione del corso legale e, in particolare, dall’obbligo di pagare le tasse nella moneta governativa (tax-driven money, nella prospettiva della Modern Money Theory). Da una parte, quindi, lo Stato potrebbe trasformare in moneta qualunque cosa – e lo proverebbe l’evoluzione storica verso la demonetizzazione dei metalli preziosi – dall’altra sarebbe autore, e perciò anche arbitro, del potere d’acquisto, che potrebbe modificare secondo scelte politiche sovrane.

Non è certo questa la sede per esprimersi sui meriti delle rispettive teorie, né per ripercorrere le tappe del loro scontro plurisecolare; si tratta solo di impiegarle come griglia di lettura del nostro diritto monetario, per gettare un po’ di luce sulle questioni in esame.

E, pur con tutta la cautela del caso, si deve dire che il nostro ordinamento inclina al metallismo. Sia nel senso tradizionale del termine, laddove prevede che il valore intrinseco delle monete prevalga su quello legale (art. 1280 c.c., che recepisce l’esito dei dibattiti tra gli autori di diritto comune), sia per il fatto che il “corso legale” è considerato come una proprietà della moneta, non come la sua essenza. Per la precisione, esso consiste in una norma dispositiva che prevede a) il principio per cui tutti i debiti pecuniari, se non è altrimenti disposto, si computano in quella data moneta (art. 1277); b) se è pattuito il pagamento in altra moneta, al debitore è comunque concessa l’alternativa di adempiere in moneta legale (art. 1278); c) le parti, però, possono escludere tale facoltà formulando la clausola in termini di “pagamento effettivo” nella moneta da loro scelta (art. 1279). Inoltre, la moneta legale è quella in cui si pagano le imposte – salvi i limitati casi di pagamento in titoli di Stato – e si tiene la contabilità.

Tuttavia, una chiara nota cartalista è ravvisabile nel principio nominalistico, che comporta – notoriamente – l’irrilevanza giuridica delle variazioni del potere di acquisto. A meno che non sopravvengano nel corso di un adempimento, così configurandosi quale maggior danno da svalutazione monetaria (art. 1224 c.c.); ipotesi che, pacificamente, non coincide con la regola dell’art. 1280.

In effetti, l’ordinamento ammette senza problemi l’esistenza e l’impiego di monete non aventi corso legale nel territorio dello Stato, ma – dopo aver privilegiato l’utilizzo di quella legale, nel modo che si è detto – sostanzialmente se ne disinteressa: fin dalla L. 788/1862 sull’unificazione del sistema monetario, tutta la copiosa produzione normativa in argomento è stata volta a disciplinare le caratteristiche della moneta a corso legale. Almeno fino all’introduzione dell’euro, esistevano ottime ragioni per ritenere che essa fosse considerata una res – o una serie di res – la cui produzione era disciplinata nei minimi dettagli; e, a mio avviso, il fatto che tali aspetti siano ora regolati a livello sovranazionale non sposta granché i termini della questione, tanto più che le norme sul falso nummario sono tuttora pienamente in vigore.

Epperò, se la moneta è una res, appare prima facie inspiegabile la possibilità che essa si prescriva. Dopotutto, la prescrizione estingue diritti – di credito o reali minori – ma non certo beni, che al più sono passibili di distruzione materiale.

Tuttavia, l’art. 3 §1 L. 96/1997 non si può considerare un semplice lapsus calami. In precedenza non esisteva, è vero, una disciplina della prescrizione della moneta – non se ne trova traccia, ad es., nella L. 788/1862 – ma essa è stata applicata in concreto, ogni volta con leggi ad hoc, lungo tutta la storia dell’Italia unita, rispetto a monete e banconote private del corso legale. Ciò renda ancora più strano il fatto che la dottrina abbia quasi completamente trascurato una figura giuridica così singolare: anche il monumentale commento di Tullio Ascarelli agli artt. 1277-1284 c.c. (Comm. Scialoja-Branca, Bologna-Roma 1963) non vi dedica cenno alcuno; la sola trattazione del tema a me nota è P. De Vecchis, Moneta e carte valori. I) Profili generali e diritto privato, in Enc. Giur., Milano 1989, §9.3. Il quale, dopo un’ampia illustrazione storica e normativa che illustra, tra l’altro, le pluralità delle funzioni della moneta e le difficoltà definitorie poste dal fenomeno, opta pur sempre per una formula illustrativa: “E’ moneta la res prevista e disciplinata dall’ordinamento giuridico per assolvere contestualmente e contemporaneamente a funzioni di misura di valori, di strumento di pagamento e di riserva di valore e che, come tale, è mezzo di estinzione delle obbligazioni pecuniarie” (ivi, §7). Per l’A., che vi insiste spesso nel corso del testo, la creazione di un mezzo di scambio generale su base puramente volontaria, e non autoritativa, è bensì possibile, ma egli non considera tale mezzo “moneta”, mancandogli una proprietà che reputa essenziale, “La diretta emanazione dalla sovranità” (ibid.). Questo spiega perché, passando a trattare della prescrizione della moneta – a ciò stimolato dall’art. 5 del d.d.l. per l’introduzione della c.d. “Lira Nuova”, dal contenuto analogo all’attuale art. 3 L. 96/97 – egli subito avverta che l’espressione è impropria: “finché si ha ‘moneta’ e sussiste cioè la diretta riferibilità allo Stato della res in cui essa si materializza, non sembra infatti possibile parlare a suo riguardo di prescrizione. Al più, il problema può porsi soltanto per ciò che abbia cessato di essere moneta e non abbia, per altro verso, un suo valore intrinseco.” (§9.3). A parer suo, si può prescrivere, in concreto, solo la banconota il cui corso legale sia cessato: esso costituisce titolo di credito verso l’Istituto di emissione, sia pure non più per la conversione in oro, ma solo in… altre monete e banconote; cessando il suo corso, “il biglietto di banca cessa di essere moneta”, ma non titolo a ricevere moneta (s’intende, al saggio legale di conversione tra la vecchia e la nuova). Quindi, l’interesse dei portatori di biglietti cessati viene bilanciato con quelli “della certezza dei rapporti economici tra i cittadini e della certezza del passivo dello stesso Istituto di emissione”: talvolta prevale quest’ultimo e la legge fissa un termine prescrizionale assai breve (L. 3/1950 e successive); talatra quello dei portatori e il termine non viene fissato affatto (anche se, per l’A., in questo caso potrebbe forse applicarsi comunque la prescrizione decennale, in forza dell’art. 2934 §1 c.c.).

Sorprende alquanto che egli, pur affermando che “la tutela del valore della moneta si attua anche nei confronti di quella parte di essa che viene accumulata come risparmio”, rientrante a pieno titolo nella copertura dell’art. 47 Cost. (§2.4), non veda nella previsione legislativa di termini prescrizionali assai ristretti un possibile vulnus allo stesso art. 47. Dopotutto, la Repubblica dovrebbe incoraggiare e tutelare il risparmio “in tutte le sue forme”: quindi, anche la più elementare, l’accumulo di moneta o tesaurizzazione. Indubbiamente essa non gode di buona stampa tra gli economisti, quasi tutti convinti, da Keynes in poi, che sia un bene per il singolo ma un male per la collettività; tuttavia, questa non mi sembra una ragione sufficiente per svuotare il dettato costituzionale, dato che, senza un qualche tipo di astensione dal consumo, e dunque di accumulo almeno temporaneo, di “risparmio” non si può parlare affatto (neppure in termini keynesiani).

La sentenza in commento, per la verità, non ha avuto occasione di occuparsi del problema. Probabilmente perché, nel giudizio a quo, agivano consumatori che avevano presentato invano le banconote alla Banca d’Italia per la conversione, sicché, a ben vedere, il remittente era tenuto a considerare quelle banconote come una forma di credito insoddisfatto, perché, se si fosse riferito alla diversa situazione di chi le avesse semplicemente detenute in casa come contante, avrebbe malamente delibato in punto rilevanza.

Per la verità, credo che, se l’art. 47 fosse stato evocato, l’art. 26 sarebbe stato colpito da nuova folgore. Forse ancor più meritata, perché, dopotutto, nella prospettiva del credito insoddisfatto i creditori erano stati assai poco solerti e, come scrive la Corte stessa, si poteva presumere la non conversione; viceversa, in quella del risparmio, non urgeva l’onere di compiere attività particolari e la res nummaria era essa stessa un valore accumulato e trasportato nel tempo.

Considerazione che ci riporta al ragionamento di De Vecchis. Che condivido solo in parte.

Senza dubbio, in questo caso concreto si è prescritto il diritto ad ottenere euro in cambio di lire; e, pur non condividendo la tesi che fa del corso legale una proprietà che contraddistingue la moneta qua talis, convengo che altro sia il diritto di impiegare in pagamento (a fronte dell’obbligo di accettazione sancito dall’art. 693 c.p.), altro quello alla conversione. E non vi è dubbio che, sotto quest’aspetto, il biglietto – ma, nel caso che ci occupa, anche la moneta – si configurino come titoli di credito per ottenere monete o biglietti del nuovo genere.

Tuttavia, la ricostruzione del fenomeno è incompleta.

Intanto, la prescrizione monetaria, storicamente, non ha riguardato il biglietto di banca, ma anche la moneta con valore intrinseco (sebbene non nel secondo dopoguerra, periodo cui si limita l’approfondimento storico di De Vecchis); inoltre, essa è sempre prevista con la clausola “in favore dell’Erario” o altre simili, come la riduzione dei debiti dello Stato verso la Banca d’Italia nella L. 3/1950, sicché si configura come un fenomeno duplice, che non si limita ad estinguere un diritto, ma, correlativamente, avvantaggia qualcun altro, in genere lo Stato.

Certo, se si ragiona in termini di prescrizione estintiva, questa ha senso solo per i diritti di credito, che, dopo la fine del sistema di Bretton Woods, in subiecta materia possono consistere solo nella conversione in valuta estera o in nuova moneta legale; il primo aspetto, per la verità, non è stato considerato dalla normativa in esame, ma credo – salvo miglior giudizio all’esito di un doveroso approfondimento delle leggi valutarie – che cessi insieme con il corso legale della vecchia moneta. E ha perfettamente ragione De Vecchis a sostenere che, quando cessa il corso della moneta con valore intrinseco, non si darà mai, in concreto, una situazione in cui abbia senso munire qualcuno dell’eccezione di prescrizione contro di essa (per l’ottima ragione che non è un debito); tuttavia, il fatto che storicamente anche questa moneta sia stata dichiarata prescritta per legge induce ad un supplemento di riflessione, decisivo, a mio parere, per comprendere l’istituto.

Nel quadro dei provvedimenti monetari del 1926-27 figura anche il R.D.L. 23 luglio 1927, n. 1145, “Riordinamento della circolazione monetaria metallica” (in Lex 1927, n. 1453, pagg. 1099-1100). Con precedente decreto luogotenenziale 1 ottobre 1917, n. 1550, era cessato il corso legale delle monete argentee da 50 centesimi, 1 lira e 2 lire, che però, di fatto, erano state lasciate in circolazione; si trattava di “stabilire definitivamente il termine per il cambio delle monete medesime e per la loro prescrizione”, dato che, l’anno precedente, erano state autorizzate le monete nuove (da 5 e 20 lire: il mutamento degli importi riflette l’inflazione bellica e postbellica). L’operazione, inoltre, ha coinvolto anche la moneta da 5 lire, chiamata “scudo”. Vale la pena di riportare per esteso il dettato normativo:

Art. 1. Le monete di argento da lire 2, da lire 1 e da 50 centesimi di conio nazionale, che non saranno presentate alle casse dello Stato, per il cambio con altra valuta avente corso legale nel regno, entro il 30 settembre 1927, saranno prescritte.

 

Art. 2. Gli scudi di argento da lire 5 cesseranno di avere corso legale col giorno 30 settembre 1927.

Con decreto del ministro per le finanze saranno emanate le norme per il ritiro dalla circolazione delle monete stesse e per la loro prescrizione.

 

Art. 3. Decorsi i termini di cui agli articoli precedenti, e verificatasi la prescrizione delle monete di che trattasi, sarà senz’altro vietata la circolazione delle monete stesse.

Sarà anche proibito a chiunque, dopo i suddetti termini, di raccogliere, incettare e detenere, comunque, i predetti scudi da lire 5, nonché le monete divisionali di argento da lire 2, 1 e centesimi 50, salvo per gli esemplari detenuti in numero limitato, per raccolte o collezioni.

I trasgressori di tale divieto subiranno la confisca delle monete di cui venissero trovati in possesso e saranno inoltre passibili delle penalità sancite negli articoli 1, 3 e 4 del decreto luogotenenziale 1° ottobre 1917, n. 1550.”.

L’argento ricavato dalla demonetazione dei vecchi tipi poteva essere impiegato per il conio dei nuovi (art. 6), di cui si autorizza un’emissione supplementare (art. 4).

Qui si delinea un quadro assai diverso.

Anzitutto, ci si può chiedere se, nonostante il nome prescelto, in realtà si tratti di decadenza e non di prescrizione: la brevità del termine, l’assenza di ogni riferimento a cause di interruzione o sospensione, il contesto dalla spiccata impronta pubblicistica e, non ultimo, l’esercizio del diritto secondo il suo contenuto tipico depongono univocamente in tal senso.

L’impiego del nome di “prescrizione”, peraltro, potrebbe spiegarsi in maniera abbastanza agevole: la moneta divisionaria era coniata dallo Stato – e infatti, per la conversione, si prevede che sia presentata ad esso, non alla Banca d’Italia – ma costituiva un debito, appositamente segnalato nel conto patrimoniale: cfr. S. Buscema, Moneta e carte valori. II) Diritto amministrativo, in Enc. Giur., Milano 1989, §1.5. Infatti, poiché il suo potere liberatorio era limitato, per sostenerne il corso, oltre al contingentamento delle emissioni (di cui offre un esempio l’art. 4 del R.D.L. appena visto) vigeva l’obbligo, per lo Stato, di convertirla in moneta aurea o, successivamente, in biglietti convertibili in oro, almeno indirettamente (cfr. G.U. Papi,Moneta, in Noviss. Dig. It., Torino 1970, pag. 860). Il modo “normale” di estinzione dei debiti per inerzia della controparte è la prescrizione; chiamarla decadenza avrebbe anche potuto attirare l’attenzione sul fatto che, a ben vedere, il debitore stava ponendo unilateralmente nel nulla il titolo della propria obbligazione legale.

Così, nel R.D.L. del 1927 incontriamo tre eventi distinti: cessa il corso legale, quindi l’obbligo di accettare in pagamento; matura la prescrizione, riferibile al diritto di conversione in moneta aurea o in nuova moneta argentea, cioè in un nuovo titolo di credito verso lo Stato per moneta aurea o biglietti convertibili (il corso forzoso sarebbe cessato di lì a poco, con R.D. 21 dicembre 1927, n. 2325); infine, ma certo non da ultimo, si vietano circolazione e possesso delle vecchie monete – con una minima eccezione per numismatici e collezionisti – sotto pena di confisca e altre sanzioni.

L’eccezione fa palese la ratio dell’intera disciplina: demonetizzazione integrale dei vecchi pezzi – non tollerabili neppure come forma di risparmio da tesaurizzare, ma solo se perdono anche la funzione di “riserva di valore” e si riducono ad oggetti da collezione – e accaparramento di metallo prezioso per il conio dei pezzi nuovi. Con chiaro vantaggio per lo Stato, che fonde scudi da lire 5 e ribatte in stampi da lire 20.

Le monete prescritte, a rigore, non passano ipso iure in proprietà dello Stato, sia perché quest’effetto non è dichiarato, sia perché restano salvi i pezzi da collezione; ma l’effetto non è molto diverso e chi volesse parlare di esproprio sarebbe sostanzialmente nel giusto, dato che la confisca realizza il medesimo effetto, peraltro senza indennizzo, e che i portatori di queste monete non possono esercitare nessuno dei poteri del proprietario: il divieto di circolazione equivale alla proibizione di spenderle, e correlativamente di acquistarle; in più, non è possibile neppure limitarsi a detenerle; c’è da chiedersi come si comporterebbero le autorità in caso di furto…

In questo caso, la prescrizione non è detta “in favore dell’Erario”; però si tratta di una prescrizione acquisitiva nel senso più forte dell’espressione. E in favore, senza dubbio, dell’Erario, che formalmente sostituisce un debito con un altro, ma ne riduce l’onere e, tramite la confisca, si procura metallo gratis.

E’ vero che le cose sembrano molto diverse nella prescrizione delle lire, è vero: queste ultime non sono state confiscate e si ha notizia di luoghi ove continuano ad essere impiegate come moneta, senza che ciò susciti reazioni da parte dell’autorità. Ma il vantaggio per lo Stato permane. Anzitutto, con la L. 96/1997, l’obbligo di convertire la moneta divisionale è stato addossato alla Banca d’Italia,   così liberando il corrispondente attivo del conto patrimoniale di bilancio; poi, si è previsto che lo Stato incamerasse “il controvalore”, si intende in euro, delle lire non convertite. Non avendo queste ultime valore intrinseco, non vi era ragione alcuna per prevederne la confisca; molto meglio stornare dalla Banca d’Italia i fondi che dovevano essere appostati a bilancio in vista della conversione, agevolmente accreditabili sul conto di tesoreria.

Si può parlare di esproprio, in questo caso? L’ordinanza di rimessione lo afferma ed è difficile non concordare, considerata la subitanea estinzione di qualsiasi diritto annesso a monete e banconote. Ma, secondo me, posto che la proprietà è imprescrittibile, estinguerla per decorso del tempo – sia pure congiunto all’inerzia – con un vantaggio correlativo per lo Stato, quantunque indiretto, equivale ad un esproprio. Il che, ovviamente, pone il problema dell’indennizzo, allo stato del tutto futuribile.

Conclusioni

La prescrizione della moneta è sempre un fenomeno a due facce: la privazione di un diritto, e di una risorsa, per il cittadino; un correlato arricchimento dello Stato. In questi termini, si può accostare all’esproprio; il fatto che sia previsto un solo modo per sfuggirle, ossia la conversione nei modi e tempi previsti, la avvicina alla decadenza.

La compatibilità di tale istituto con i precetti costituzionali di tutela della proprietà privata e del risparmio – per tacere dell’ambito CEDU – è ancora tutta da esplorare e si presenta particolarmente problematica, attese le annose difficoltà di inquadramento concettuale dei fenomeni monetari. Ogni giudizio prognostico sulle valutazioni che, con buona probabilità, la Corte sarà chiamata a compiere in futuro sarebbe azzardato; tuttavia, l’impostazione della sent. 216/2015 in termini di legittimo affidamento e di acconcio bilanciamento tra gli interessi in gioco suggerisce che l’intervento in sé sia considerato legittimo. Resterà da comprendere se le ragioni di interesse pubblico, ad esso asseritamente sottese, saranno sottoposte ad un rigoroso scrutinio di necessità e di proporzionalità.

Fonte: http://nomos.grandispazi.eu/2015/11/16/ma-ha-senso-che-la-moneta-si-prescriva/

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